Daerah Kepulauan Kurang Tepat di Negara Kepulauan

Oleh : Mukhtar A. Adam

(Mantan Anggota Tim Asisten Badan Kerjasama Provinsi Kepulauan. Ketua Wilayah ISNU Maluku Utara)

INDONESIA adalah negara kepulauan yang memiliki gugus pulau dari hamparan 17.580 Pulau dari Sabang sampai Merauke, dari Pulau Miangas sampai Pulau Rote, menjadi satu kesatuan yang utuh tak terpisahkan. Indonesia membutuhkan landasan penetapan batas negara sebagai Pagar Yuridis laut, darat dan udara, sebagai satu kesatuan Nusantara.

Mewujudkan Indonesia sebagai negara kesatuan, bukan perkara mudah, sebelum kesepakatan United Nations Convention on the Law of the Sea (UNCLOS) 1982, Indonesia adalah negara yang terpisah antar pulau lebih dari 6 mill (3 mil dari masing-masing pulau) bukan menjadi wilayah Indonesia (Konvensi Jenewa tentang Laut Teritorial dan Zona Tambahan, 1958), yang melebihi dari 3 mil laut sebagai laut lepas (high seas), bebas dilintasi semua negara, sehingga Indonesia secara yuridis batas wilayah negara terpisah oleh laut internasional, meskipun secara politik dan budaya merupakan satu kesatuan bangsa.

Perdana Menteri Ir. Djuanda, menggugat hukum internasional hasil kesepakatan Jenewa, yang dengan lantang membacakan Deklarasi “Bahwa segala perairan disekitar, diantara, dan yang menghubungkan pulau-pulau yang termasuk Negara Republik Indonesia, dengan tidak memandang luas atau lebarnya serta bentuknya, adalah bagian yang wajar dari wilayah daratan Negara Republik Indonesia.” 

Prinsip dasar Deklarasi Djuanda, yaitu: (1) Laut dan darat (pulau) adalah ruang yang tak terpisahkan, menjadi satu kesatuan kedaulatan negara, (2) Memperkenalkan kepada dunia konsep “negara kepulauan” (Archipelagic State), (3) Menjadi Pagar Yuridis bagi Indonesia untuk menarik garis pangkal lurus, menghubungkan pulau terluar, menyatukan laut teritorial dan pulau menjadi NKRI.

Perjuangan selama 25 tahun untuk menyelamatkan 70 persen wilayah NKRI masuk dalam pangkuan ibu pertiwi, melalui Konvensi Montego Bay, menyepakati UNCLOS 1982, yang menetapkan batas wilayah laut teritorial 12 mil laut dari garis dasar, zona tambahan 24 mil laut dari garis dasar, dan Zona Ekonomi Eksklusif (ZEE) 200 mil laut dari garis dasar.

Melalui Undang-Undang Nomor 17 Tahun 1985, Indonesia meratifikasi UNCLOS 1982 sebagai hukum positif, dan tahun 2002 pada amandemen keempat dimasukan dalam Pasal 25A UUD 1945: “Negara Kesatuan Republik Indonesia adalah sebuah Negara Kepulauan yang berciri Nusantara dengan wilayah yang batas-batas dan hak-haknya ditetapkan dengan undang-undang.”

Indonesia memperkenalkan Negara Kepulauan (Archipelagic State) adalah negara yang seluruhnya terdiri dari satu atau lebih gugusan kepulauan, dan dapat mencakup pulau-pulau lain, yang diadopsi oleh UNCLOS 1982 sebagai hukum positif internasional, yang menyebut gugus pulau dan pulau adalah wilayah negara kepulauan.

Negara kepulauan bercirikan Nusantara mengakui pembentukan daerah provinsi dan kabupaten/kota (Pasal 18 UUD 1945), yang diamandemen tahun 2000, untuk memperkuat otonomi daerah, pasca diterbitkan Undang-Undang Nomor 22 Tahun 1999, sehingga pembentukan daerah dalam konsep otonom daerah.

Kepulauan adalah kumpulan (gugusan) pulau pada suatu wilayah terdiri dari banyak pulau berdekatan dan memiliki keterkaitan satu sama lain. Sedangkan negara kepulauan adalah negara yang terdiri dari gugusan pulau yang membentuk satu kesatuan wilayah (https://kbbi.kemdikbud.go.id/entri/kepulauan). Jika dikaitkan dengan konsep Negara Kepulauan dalam UNCLOS 1982, maka Kepulauan dalam status Negara (Archipelagic State), yang terdapat gugus pulau dalam negara (Daerah, Regional, dll).

RUU Daerah Kepulauan yang diusulkan sejak tahun 2017 sampai saat ini belum dibahas dan kesan terkatung-katung dalam Prolegnas DPR RI, perlu ditegaskan konsep kepulauan dalam status negara, sehingga tidak memberikan tafsir daerah kepulauan dalam negara kepulauan.

Penegasan dalam UNCLOS 1982 bahwa negara kepulauan terdiri dari gugus pulau dan pulau yang saling terpisah, maka dapat dipahami pengakuan internasional terhadap negara kepulauan di dalam negara terdapat gugus pulau dan pulau, oleh konstitusi pengakuan pembentukan daerah dalam wilayah negara, maka sebagai pembeda daerah disebut dengan gugus pulau, bukan daerah kepulauan.

Rumusan pengertian daerah kepulauan menurut RUU Daerah Kepulauan adalah daerah yang memiliki karakteristik secara geografis dengan wilayah lautan lebih luas dari daratan, yang di dalamnya terdapat pulau-pulau yang membentuk gugusan pulau sehingga menjadi satu kesatuan geografis dan sosial budaya (RUU Kepulauan, 2017).

Pengakuan wilayah lautan lebih luas dari daratan, adalah ciri negara kepulauan yang memiliki luas laut lebih besar dari daratan dengan gugus pulau atau pulau yang terpisah. Indonesia memperjuangkan konsep negara kepulauan karena ingin menyelamatkan luas wilayah laut yang 70 persen, di dalamnya terdapat daerah berdasarkan undang-undang pembentukan daerah, mayoritas daerah di Indonesia memiliki luas laut lebih besar dari daratan, dengan jumlah pulau rata-rata di atas 100 pulau per provinsi.

Pengakuan luas laut dan jumlah pulau pada daerah adalah sesuatu yang mutlak pada negara kepulauan, sehingga memahami pengertian daerah kepulauan dalam RUU Kepulauan menjadi tidak tepat dalam negara kepulauan, yang bercirikan gugusan pulau dan pulau terpisah, dengan luas laut lebih besar dari daratan.

Membentuk daerah dalam negara kepulauan, yang mencirikan laut dan pulau, dapat disebut gugus pulau pada sebuah wilayah yang memiliki keterkaitan sosial, budaya, ekonomi, konektivitas dan lainnya yang saling membutuhkan untuk mengembangkan wilayah dan penduduknya sebagai satu kesatuan dalam wilayah negara dengan pembatasan pada konsep otonomi daerah yang ditetapkan dalam rumusan peraturan perundang-undangan.

Secara eksplisit tidak ditemukan pengertian gugus pulau dalam undang-undang (lex generalis), yang memberikan definisi gugus pulau. Hanya satu pengertian gugus pulau dalam pasal 1 ayat 3 Peraturan Presiden No 77/2014 tentang Rencana Tata Ruang Kepulauan Maluku: “Gugus pulau adalah wilayah yang mencakup beberapa pulau beserta perairannya, dibentuk atas dasar interaksi laut dan pulau sesuai dengan kondisi fisik, ekosistem, ekonomi, sosial, dan budaya.” 

Sedangkan dalam kebijakan dan dokumen teknis sektoral telah banyak digunakan konsep gugus pulau, seperti: (1) RTRW Provinsi Maluku dan Maluku Utara, disebut “pengembangan wilayah Gugus Pulau” sebagai pendekatan spasial Pembangunan, (2) RPJMN dan RKP Bappenas, Dalam RPJMN 2020–2024, istilah gugus pulau digunakan untuk menyebut kelompok pulau-pulau yang menjadi satu kesatuan pembangunan berbasis maritim, khususnya dalam konteks pembangunan daerah tertinggal dan perbatasan, (3) Kawasan Strategis Pariwisata Nasional (KSPN), dalam perencanaan destinasi wisata nasional, seperti KSPN Wakatobi, Raja Ampat, dan Togean, istilah gugus pulau digunakan untuk Menyusun skema pengelolaan kawasan wisata berbasis pulau-pulau kecil, dan (4) Kawasan Konservasi dan Kelautan (KKP), Kementerian Kelautan dan Perikanan (KKP) menggunakan istilah gugus pulau dalam pendekatan pengelolaan kawasan konservasi, seperti Gugus Pulau Aru, Gugus Pulau Widi, sebagai satuan ekosistem laut dan pulau terpadu.

Pada RUU Daerah Kepulauan usulan legislasi DPD RI, ditemukan istilah gugus pulau yang digunakan antara lain: (1) Satuan wilayah fungsional dalam satu provinsi atau kabupaten kepulauan, (2) Unit kebijakan afirmatif untuk distribusi anggaran, layanan publik, dan Pembangunan infrastruktur.

Gugus Pulau sebagai unit terkecil dari kepulauan, dalam konteks negara kepulauan, dalam membentuk daerah disebut dengan gugus pulau, sehingga dapat didefinisikan gugus pulau adalah kelompok pulau yang secara geografis berdekatan memiliki interaksi sosial, budaya, ekonomi, dan ekologis yang memiliki keterkaitan membentuk satu kesatuan wilayah.

Konsep Negara kepulauan bercirikan Nusantara (Pasal 25A UUD 1945) yang membentuk daerah-daerah (Pasal 18 UUD 1945) dalam wilayah negara kesatuan, perlu pemisahan konsep daerah gugus pulau dalam negara kepulauan, yang memanfaatkan konsep otonomi dalam rumusan amandemen tahun 2000 tentang Pasal 18 UUD 1945, sebagai model desentralisasi kepulauan di negara kepulauan tanpa memisahkan daerah kepulauan dan daerah kontinental dalam rumusan kebijakan desentralisasi yang bersifat kesatuan. ***